کلانشهر: اسماعیل بقائی، سخنگوی وزارت امور خارجه جمهوری اسلامی ایران روز شنبه ۱۰ مرداد، در حاشیه نشست ارکان اطلاع رسانی دولت به میزبانی وزارت امور خارجه خبر داد که لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر با قید یک فوریت از سوی دولت به مجلس ارسال شده است و اظهار امیدواری کرد که این لایحه هر چه زودتر در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد.

ارسال این لایحه به مجلس شورای اسلامی در هشتمین سالگرد امضای آن در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ اتفاق می افتد، سندی که نتیجه ۲۱ سال دیپلماسی فشرده دیپلماتیک، شامل ۵۲ نشست گروه کاری ویژه (معاونان وزرای خارجه)، ۱۰ نشست وزرای خارجه و ۵ اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر بود. این سند در ۲۴ ماده تنظیم شده و به عنوان رژیم حقوقی جامع و جایگزین معاهدات قبلی عمل می کند.

هفتمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر قرار بود که مرداد ماه سال جاری در تهران برگزار شود که فعلاً به دلایل شرایط جنگی به زمان دیگری موکول شده است.

ضرورت تدوین رژیم حقوقی جدید

پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی، حقوق حاکم بر دریای خزر همچنان مبتنی بر معاهدات پیشین میان ایران و شوروی در سال های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بود. با این حال این پیمان ها یعنی پیمان مودت ایران و اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی و قرارداد بازرگانی و دریانوردی ایران و شوروی توان پاسخگویی به مسائلی مانند اکتشاف نفت، فیبر نوری، حدود صیادی و مسایل امنیتی جدید را نداشتند.

در پیمان نامه های پیشین ایران و شوروی هیچ اشاره ای به تحدید حدود و تقسیم بستر و زیربستر دریای خزر نشده بود و صرفاً کلیاتی در مورد بهره برداری مشترک از دریا برای کشتیرانی و منع حضور کشتی های خارجی به اضافه تعیین محدوده ۱۰ مایل دریایی از ساحل به عنوان منطقه اختصاصی ماهیگیری برای هر یک از دو کشور مطرح شده بود.

تا پیش از فروپاشی شوروی، آنچه تعیین کننده حقوق حاکم بر دریای خزر بود، قدرت شوروی به عنوان ابرقدرت وقت در پهنه آبی بود. در هیچ یک از معاهدات ایران و شوروی در قرن بیستم از این دریا با عنوان دریای مشاع یا مشترک یاد نشده است. صرفاً در نامه ای از سوی ماتوی فیلیمونوف، سفیر کبیر وقت شوروی در ایران در ۲۵ مارس ۱۹۴۰ خطاب به مظفر اعظم، وزیر امور خارجه وقت ایران، از دریای خزر به عنوان «دریای ایران و شوروی» نام برده شده است که برای دو طرف از اهمیت بالایی برخوردار است.

در آن دوران ایران نه تنها حق بهره برداری از منابع زیرسطحی در دریای خزر نداشت، بلکه به رغم ادعای بهره برداری مشترک در معاهدات، ماهیگیران ایرانی نیز حق عبور از محدود ۱۰ مایل دریایی اختصاصی نداشتند. اذعان سفیر شوروی بر عبارت «دریای ایران و شوروی» نه از روی تأکید بر حقوق ایران، بلکه صرفاً ناشی از نگرانی مسکو نسبت به حضور هر قدرت خارجی دیگر در آب های دریای خزر بود.

با فروپاشی شوروی و رسیدن کشورهای ساحلی دریای خزر به ۵ کشور، ضرورت تدوین دقیق رژیم حقوقی دریای خزر برای جلوگیری از تنش میان همسایگان بیشتر احساس شد. در حال حاضر به جز ایران همه کشورهای ساحلی دریای خزر، کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را در مجالس خود تصویب کرده اند.

با این حال برخی باورهای ناشی از ناآگاهی و تبلیغات غلط باعث شده است که در داخل ایران نگرانی های در میان افکار عمومی در مورد محتوای این کنوانسیون ایجاد شود.

 

چرا در شرایط حساس جنگی؟

سؤالی که ممکن است در افکار عمومی وجود داشته باشد، فارغ از محتوای نقدها و نظرها در مورد سهم ایران از این پهنه آبی، این است که چرا در شرایط جنگی فعلی دولت چنین لایحه حقوقی پیچیده و مهمی را با قید فوریت برای تصویب ارسال کرده است؟

نخستین مساله این است که اکنون ۸ سال از زمان امضای این توافق توسط ایران که خودش یکی از اصلی ترین حامیان تدوین آن بود می گذرد. این کنوانسیون به تصویب همه کشورهای ساحلی جز ایران رسیده است و تا پیش از تصویب توسط ایران، وارد مرحله اجرایی نمی شود.

دومین نکته این است که شرایط جنگی ۱۴ ماه گذشته، ضرورت و فوریت اجرایی شدن این سند را افزایش داده است. چرا که ایران در طول این مدت دو بار مورد تجاوز نظامی خارجی قرار گرفته است و نگرانی ها بابت امنیت مرزهای شمالی و حضور نظامی قدرت های فرامنطقه ای در آب های خزر، بیش از پیش افزایش یافته است.

کنوانسیون آکتائو قاطعانه در مورد منع حضور نظامیان و شناورهای خارجی در منطقه حکم داده است. در حال حاضر برخی از کشورهای ساحلی، با استفاده از شرایط بی قانونی موجود تلاش هایی را برای باز کردن پای بیگانگان به آب های خزر آغاز کرده اند که می تواند به شدت بر امنیت ایران اثرگذار باشد. ایران و روسیه به شدت با حضور نظامی خارجی در آب های دریای خزر مخالف هستند.

در فضای بحران های منطقه ای و بین المللی، بستر حقوقی آکتائو یک «سپر دفاعی» محکم برای مرزهای شمالی ایران ایجاد می کند. در مواد مختلف این سند حکم های قاطعی در مورد مسائل امنیتی دریای خزر به عنوان «دریای صلح و دوستی» آمده است.

بند ۳ ماده ۳ (انحصار دریانوردی): حق دریانوردی در خزر منحصراً متعلق به شناورهایی است که تحت پرچم یکی از ۵ کشور ساحلی ثبت شده باشند.
بند ۶ ماده ۳ (ممنوعیت حضور نیروهای بیگانه): عدم حضور نیروهای مسلح متعلق به طرف هایی که جزء ۵ کشور ساحلی خزر نیستند. این بند ورود شناورهای نظامی، پرسنل نظامی، ناوچه ها یا پایگاه های قدرت های فرامنطقه ای (مانند آمریکا، ناتو یا ارتش اسرائیل) را قانوناً مجاز نمی داند.
بند ۷ ماده ۳ (سلب اجازه تجاوز از خاک همسایه): عدم در اختیار قرار دادن قلمرو خود توسط هیچ یک از طرف ها به کشورهای ثالث برای ارتکاب تجاوز و سایر اقدامات نظامی علیه هر یک از طرف های کنوانسیون.
در شرایط فعلی این مواد برای ایران اهمیت حیاتی دارند چرا که مانع از استفاده کشور ثالث از پهنه خزر یا سواحل همسایگان شمالی برای تحرکات خصمانه علیه ایران (از جمله استفاده از پهپادها و ابزارهای جاسوسی و تجهیزات جنگی) می شود و در عین حال هرگونه پوشش مشارکتی، آموزشی یا مستشاری نظامی کشورهای غیرساحلی را منع می کند.

در همین راستا، اسماعیل بقائی، سخنگوی وزارت خارجه نیز در نشست خبری روز دوشنبه ۱۲ مرداد ماه در پاسخ به پرسشی در این خصوص گفت: «طبیعتاً وقتی می خواهیم به یک سند مهم بین المللی که دارای ابعاد حقوقی، سیاسی و امنیتی است ملحق شویم، باید با دقت و با در نظر گرفتن همه ابعاد آن تصمیم گیری کنیم. این روند انجام شده و فکر می کنیم تصویب این سند در مجلس شورای اسلامی جمهوری اسلامی ایران، زمینه را هم برای همکاری میان کشورهای ساحلی خزر و هم برای جلوگیری از سوءاستفاده هایی که ممکن است بازیگران خارج از منطقه خزر درباره این پهنه آبی در نظر داشته باشند، فراهم می کند.»

بقائی خاطرنشان کرد: «در این کنوانسیون، هرگونه حضور نظامی کشورهای خارج از منطقه خزر ممنوع شده است. همچنین برخی موضوعاتی که در افکار عمومی ما به عنوان نگرانی مطرح بوده، از جمله تعیین حدود دریایی و خط مبدأ دریایی، مواردی است که در این کنوانسیون به آنها پرداخته نمی شود. موضوع تعیین خط مبدأ قرار است در چارچوب دیگری درباره آن گفت وگو شود. در یک جمع بندی کلی، فکر می کنیم تصویب این کنوانسیون توسط ایران، که به منزله لازم الاجرا شدن آن خواهد بود، زیرا برای اجرایی شدن این کنوانسیون لازم است هر پنج کشور ساحلی آن را تصویب کنند، زمینه مناسبی را برای تقویت همکاری و اعتماد میان پنج کشور عضو این کنوانسیون فراهم خواهد کرد.»

 

آیا کنوانسیون آکتائو سهم ایران را از پهنه خزر تعیین می کند؟

ویژگی مهم کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر این است که این کنوانسیون یک «پیمان چارچوبی» (Framework Convention) است و اصول کلی را مشخص می کند؛ بنابراین هیچ سهم، عدد، درصد یا خط مرزی برای بستر دریا تعیین نکرده است.

برخی ادعاهای مطرح شده در مورد درصد سهم ایران از دریای خزر پس از تصویب این کنوانسیون کاملاً بر پایه ناآگاهی یا اطلاعات غلط است. برخی از اعداد مانند سهم ۱۳ درصدی ایران از پهنه آبی خزر حاصل برخی محاسبات ریاضی ساده بر اساس خطوط ساحلی طبیعی است، نه سهم قانونی تعیین شده در معاهده. چهار کشور شمالی (روسیه، قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان) بر اساس توافقات دوجانبه (مانند موافقت نامه ۱۹۹۸ روسیه و قزاقستان)، بستر بخش شمالی را بین خود تقسیم کردند. اما سهم بستر در بخش جنوبی خزر کماکان منوط به مذاکرات دوجانبه و سه جانبه مستقل بین ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان باقی مانده است.

استدلال هایی نیز در مورد موضع ضعف ایران به دلیل شکل سواحل ایران در دریای خزر مطرح می شود. ایران صرفاً یک هفتم از خط ساحلی دریای خزر را در اختیار دارد و این ساحل نیز به شکل مقعر و فرورفته است که باعث می شود در صورت تعیین خط مبدأ به صورت طبیعی، سهم بسیار ناچیزی از آب ها، بستر و زیر بستر دریا به ایران تعلق پیدا کند.

اما واقعیت این است که دقیقاً به دلیل شکل ویژه خطوط ساحلی ایران در این کنوانسیون شرایط ویژه ای برای تهران در نظر گرفته شده است. دیپلمات های ایران با استفاده از «اصل انصاف» (Equitable Principles) موفق شدند این فرمول حقوقی را در متن کنوانسیون بگنجانند: «چنانچه شکل ساحل یک کشور ساحلی، آن کشور را در تعیین آب های داخلی اش آشکارا در وضعیت نامساعد قرار دهد، این وضعیت در تعیین خطوط مبدأ مستقیم مد نظر قرار خواهد گرفت.»

این بند رسماً اعتراف می کند که شکل مقعر ساحل ایران یک «وضعیت نامساعد ویژه» است و باید خط مبدأ آن به صورت استثنایی و بر اساس انصاف جبران شود. در نتیجه تعیین خط مبدأ برای تحدید حدود ایران و کشورهای همسایه (جمهوری های آذربایجان و ترکمنستان) منوط به مذاکرات دو جانبه و سه جانبه برای تعیین خط مبدأ است. در نهایت اگر سه کشور جنوبی برای تعیین خطوط مبدأ به توافق برسند، نهایتا یک توافق ۵ جانبه نیز برای تصویب نهایی خطوط مبدأ مورد نیاز است. در واقع تصویب این کنوانسیون هیچ تعهدی را برای تعیین خط مبدأ ایران ایجاد نمی کند و برای تعیین خطوط مبدأ باید مذاکرات جداگانه و پیمان پنج جانبه دیگری امضا شود.

در عین حال بستر و زیر بستر دریای خزر نیز در این کنوانسیون تعیین تکلیف نشده است و تکلیف تحدید حدود بستر و زیر بستر، از جمله استفاده از منابع طبیعی دریای خزر، منوط به توافق های دوجانبه و سه جانبه میان کشورهای ساحلی است. ایران در مناطقی که از بستر دریای خزر تحت حاکمیت خود می داند، اجازه بهره برداری به هیچ کشور دیگری نداده است و مادامی که تحدید حدود دقیق در این حوزه انجام نشود، هیچ یک از کشورهای همسایه نمی توانند به منابع طبیعی ایران در مناطق مورد ادعا دست درازی کنند.

 

آیا سهم ایران بر مبنای خط آستارا-حسینقلی تعیین می شود؟

خط آستارا - حسینقلی که برخی از رسانه ها ادعا می کنند قرار است به عنوان مرز آب های سرزمینی ایران تعیین شود، یک ایده منسوخ مربوط به دوران شوروی است که در دوران این ابرقدرت تلاش می شد به شکل های مختلف به ایران تحمیل شود.

این خط فرضی، خطی مستقیم بود که از بندر آستارا در غرب تا نقطه حسینقلی در شرق سواحل ایران وصل می شد. شوروی در دهه ۱۹۶۰ میلادی بر اساس تصمیمات داخلی وزارت هوانوردی و فرماندهی مرزبانی خود، این خط را مرز پروازی (FIR) و محدوده عملیات انتظامی خود اعلام کرد و به طور یک طرفه بر ایران تحمیل کرد. کلیه دولت های ایران (چه پیش از انقلاب و چه پس از آن) رسماً به این خط اعتراض کرده و آن را فاقد ارزش حقوقی معاهده ای دانسته اند.

در متن کنوانسیون آکتائو، بند مربوط به پذیرش «رویه تاریخی» (که کشورهای شمالی با اتکا به خط آستارا-حسینقلی به دنبال گنجاندن آن بودند) با پافشاری ایران حذف شد تا هیچ حقی از ایران ضایع نشود. در نتیجه رویه تحمیلی شوروی به هیچ وجه مبنای محاسبه حدود و مرزهای ایران نخواهد بود.

آیا سهم پنجاه درصدی ایران از دریای خزر از دست رفت؟

اساساً ادعای سهم ۵۰ درصد ایران از پهنه آبی دریای خزر، ناشی از باورهای غلط و برداشت های نادرست از محتوای معاهدات حقوقی دوران شوروی است.

در هیچ ماده، بند یا حتی پیش نویسی از معاهده ۱۹۲۱ (۲۶ ماده) و معاهده ۱۹۴۰ (۱۶ ماده)، هیچ اشاره ای به عبارت «سهم ۵۰ درصد»، «تحدید حدود» یا «مرزگذاری بستر» نشده است. معاهده ۱۹۲۱ صرفاً حق برابر کشتیرانی در خزر (که پیشتر در معاهده ترکمانچای ۱۸۲۸ از ایران سلب شده بود) را احیا کرد. معاهده ۱۹۴۰ خزر را «دریای ایران و شوروی» نامید و یک منطقه ۱۰ مایلی انحصاری شیلات تعیین کرد و مابقی را پهنه مشترک دریانوردی دانست.

بر خلاف برخی تبلیغات، سند کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر هیچ مساحتی را از کشور سلب نکرده، خط تحمیلی آستارا-حسینقلی را بطلان بخشیده، حضور قدرت های فرامنطقه ای را ممنوع کرده و جبران وضعیت نامساعد ساحل ایران را به عنوان یک اصل بین المللی به ثبت رسانده است. در عین حال قواعد روشنی در مورد وضعیت امنیتی و نظامی دریای خزر و همچنین همکاری های تجاری و زیست محیطی در این پهنه آبی وضع کرده است. کنوانسیون آکتائو سند تمام شده ای برای سهم بندی نفت، گاز و منابع زیر زمینی دریای خزر نیست، بلکه زیربنای حقوقی و چتر امنیتی منطقه است. تصویب این سند در مجلس، به دیپلماسی کشور توان قانونی می دهد تا در اجلاس آتی سران در تهران، مذاکرات تعیین خطوط مبدأ و بستر دریا را از موقعیتی مقتدرانه تر پیش ببرد.